Большие проблемы «малых пространств»
18.05.2012 10:53
А власть «шаговой доступности» пока не накопила опыта.
В «судьбоносных» статьях Владимира Путина, предварявших его президентскую кампанию, не забыто местное самоуправление. Ибо, пишет автор, «демократия большого государства складывается из демократии малых пространств».
О том, как она складывается в ростовском хуторе Бакай, об условиях труда, быта рассказали его житель Н. Шамраев и корреспондент «Крестьянина» (№14, 2012 г.). На Дону, согласно статистике, малых «пространств», то есть муниципальных образований, – 463, на Кубани – 426, на Ставрополье – 330. А по России Бакаев таких сотни тысяч. Как живут, чем озабочены?
По нашей Конституции, муниципалитеты самостоятельно распоряжаются в своих границах имуществом, доходами, заботятся об условиях труда, быта граждан, осуществляют охрану общественного порядка. Словом, тут, «на низах», кипит жизнь во всех формах и проявлениях. Государство её регулирует, создавая соответствующие условия, правовую базу.
Но тот же Бакай дышит на ладан. Если не принимать мер, такие хутора и сёла уйдут в небытие. Что, впрочем, не смущает региональную власть. Крупнее территории – меньше расходы на аппарат, легче для бюджета. В муниципальном образовании «Ивановский сельсовет» Рыльского района Курской области подобную тактику отвергают. Да, это поселение крупное: девять населённых пунктов, свыше пяти тысяч жителей, три фермерских хозяйства. В наследство от прежних времён досталась неплохая инфраструктура. Так что жизненно важные объекты – «в пределах шаговой доступности». «Иначе отдалённые села постепенно отпадут, исчезнут», – уверены местные жители.
Укрупнение мы проходили на закате советской власти. Тогда исчезли с лица земли тысячи малых деревень, а миллионы гектаров пашни превратились в пустоши. Наученные горьким опытом, люди противятся его повторению. Администрация Челябинской области задумала объединить 67 сельских поселений. Провели собрания граждан. «За» высказались лишь в одном случае. В Амурской области подобную идею поддержали жители только двух из 23 сёл.
Власть «шаговой доступности» пока не накопила опыта, проблем же у неё, что называется, выше головы. В стране четыреста тысяч муниципальных руководителей и ещё 240 тысяч – в представительных органах. Это, заметил Дмитрий Медведев на одной из встреч с руководством Совета Федерации, должны быть подготовленные люди, имеющие глубокие знания, управленческие навыки. «Способные с населением общаться, а не только разглагольствовать в кабинетах».
Чтобы стать главой района, поселения, надо по крайней мере побывать успешным директором завода, сельхозпредприятия, стройки. Однако многие не имеют ни знаний, ни опыта. Федеральная власть не озаботилась подбором, воспитанием таких кадров. Мы, пишет В. Путин в статье «Демократия и качество государства», «получили не современное государство, а подковёрную борьбу кланов и множество феодальных кормлений». Мнение человека, знающего ситуацию изнутри. Только не понятно, кому пеняет автор, вот уже двенадцать лет стоящий у кормила верховной власти.
В Подмосковье, например, «муниципалы» в содружестве с областными чиновниками растранжиривали имущество, земли, разворовывали бюджет. Губернатор Борис Громов, генерал-полковник, Герой Советского Союза, некогда командовавший армией, не сумел «построить» местных казнокрадов. Удастся ли это пришедшему на смену генералу армии, Герою Российской Федерации Сергею Шойгу?
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» определил полномочия исполнительных и представительных органов. Если два года подряд местные законодатели не одобряют отчёт главы администрации, он лишается поста. Тогда мэры, главы округов, управ стали укреплять тылы, внедряя своих людей в представительные органы.
Охотно идут сюда предприниматели, чтобы поддержать «главаря администрации», случается, из того же клана, а также добиваться льгот своему бизнесу. Тут и врачи, директора школ, детских садов. Люди авторитетные, имеющие один существенный недостаток: зависимость от местной администрации. Пусть только проголосуют не «как надо». Не получат денег на ремонт, оборудование, мебель. Есть депутаты независимые. Они вызывают «на ковёр» местных чиновников, препятствуют закрытию школы, медпункта, захвату природоохранной зоны, участвуют в работе комиссий, находятся в постоянных контактах с населением.
По любому поводу – пожары, наводнения, прорыв трубопровода, криминальный случай – главу местной администрации могут отрешить от должности. Чтобы отвечать за дело не формально, надо иметь реальные рычаги. Начиная с 2005 года круг полномочий постоянно расширяется, возрастают затраты. Как их восполнять? За счёт налогов. Но центр отдал на «низы» нестабильные, плохо собираемые.
У муниципалитетов их два: земельный и на имущество физических лиц. Сборы неналоговые формируются за счёт аренды, продажи имущества, части прибыли унитарных предприятий, «экологических» штрафов. Тоже весьма скромные. «Особенно низок уровень бюджетной обеспеченности на селе, в малых депрессивных городах, – сетует первый заместитель председателя комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Александр Бурков. – А без таких объектов, как баня, почта, магазин, Дом быта, трудно обойтись». Годовой бюджет муниципального образования «Ивановский сельсовет», о котором сказано выше, одиннадцать миллионов рублей. На эти деньги содержать инфраструктуру непросто. Председатель сельсовета Андрей Лисман, в прошлом директор местной школы, ищет резервы. Приобрёл и сдал в аренду пилораму, открыл парикмахерскую, мастерские: швейную, по ремонту обуви. И рабочие места, и пополнение в местную казну.
Но это крупное поселение, неподалёку от города. А как быть в глубинке, в том же хуторе Бакай? Из-за отсутствия средств вынуждены сбрасывать часть полномочий муниципальным центрам. Последние не всегда учитывают интересы «братьев меньших». Рассказывают: в истории, похожей на бакайскую, глава районной управы не нашёл средств на электрификацию деревни. Зато обещал их выделить для расширения местного кладбища.
Нужен «стабильный, известный заранее, размер регионального трансферта», пишет В. Путин. Чтобы жители и процветающего райцентра, и отдалённой деревушки могли получать равный набор услуг, которые гарантирует им Конституция.
Экономический блок правительства «кудринских» времён считал: рынок всё отрегулирует, у всех должны быть равные условия. Вспоминается заседание Совета Федерации, состоявшееся около года назад. Сенаторы отмечали: доходы от двух основных налогов – три-четыре процента. Однако представителя Минфина это не смутило. Налоговые поступления муниципалитетов, поведал он, увеличились на двенадцать, не налоговые – на четыре, межбюджетные трансферты – на 8,5 процента.
«Средняя температура по больнице». А как же региональные различия? К примеру, Северный Кавказ? Или малочисленные народы. Их труд, быт, формы самоорганизации не укладываются в «классические» понятия рынка.
Недавно Госдума одобрила поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они конкретизируют формы участия муниципальных властей в определении тарифов на услуги коммунальной сферы. И – что особенно важно – вышестоящим инстанциям запрещено возлагать на них полномочия, не обеспеченные финансами.
– Это первый шаг на долгом пути утверждения истинной самостоятельности муниципальных образований, – считает председатель Всероссийского совета местного самоуправления Вячеслав Тимченко. – Разумеется, окончательный перелом наступит с созданием доходной базы, достаточной для того, чтобы они успешно выполняли свои полномочия.
Словом, перекосы в экономике, управлении программными статьями не исправить, коррупцию не победить. На очередном заседании комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления одобрены поправки в Налоговый кодекс. Участки, «эксплуатируемые в целях обеспечения обороны и безопасности», исключаются из перечня объектов, не облагаемых земельным налогом. Он целиком пойдёт в муниципальную казну. Депутаты решили пересмотреть и другие статьи действующего законодательства. С тем чтобы росли возможности местного самоуправления, поэтапно осуществлялась его финансовая автономия. А Владимир Путин подтвердил готовность федеральной власти передать на муниципальный уровень все налоги от малого бизнеса.
Благие намерения, сбылись бы хоть на сей раз.
Александр ДЕМИДОВ
г. Москва
Комментарий в тему:
Глава Волошинского сельского поселения Родионово-Несветайского района Василий Кугут:
Главное в муниципальном бюджете – снижение издержек.
А многие берутся не за решение проблем, а за популистские проекты.
– Чиновники, в том числе правительственные, постоянно уверяют, что денег у муниципалитетов полно, только они их не берут. Но возьмём, например, ремонт дорог. Раньше муниципальные бюджеты получали 10% от транспортного налога – для Волошинского эта сумма составляла 169 тысяч рублей. В 2012 году нашу часть налога забрали в региональную казну, теперь она перечисляется туда. Чтобы как-то компенсировать расходы, областной бюджет возвращает нам 169 тысяч в виде субвенции. С одной поправкой – потратить деньги можно только на конкретные виды работ, перечисленные в постановлении правительства. Ямочный ремонт асфальтового покрытия, например. Но у нас нет асфальтовых дорог – одни грунтовые и каменные! Там нельзя сделать ямочный ремонт. Грунтовые дороги засыпают щебнем. Отвечают: извините, непредусмотренные виды работ, делайте за свой счёт. То есть деньги есть, но взять я их не могу. А потом мне скажут, что я неэффективно использую бюджетные субсидии, и заберут их вообще.
Есть ещё в доходной части налог на имущество физических лиц. Но Госдума давно освободила от уплаты этого налога пенсионеров. А их в селе, как известно, чуть ли не половина жителей. В итоге у меня образовались выпадающие доходы. Федеральный бюджет должен мне их компенсировать в соответствии с Бюджетным и Налоговым кодексами, но он этого не делает. Из области мы получаем дотацию, но она не покрывает наших расходных обязательств, позволяет кое-как влачить жалкое состояние.
Или вот памятники: людям обещали, что к Дню Победы отремонтируют их все, федерация выделяет деньги. И почему-то никто не уточнил, что на эти памятники нужны правоустанавливающие документы. А их ни у кого нет – физически не можем сделать. При составлении кадастровой карты несколько лет назад были неверно определены границы земельных участков, кадастровый паспорт теперь не оформишь. Так что никакое поселение федеральных денег не получило, содержим памятники за свой счёт, как можем... Такие вот у нас доходы.
Многое, конечно, зависит от главы поселения. Почему-то считается, что для эффективного управления муниципалитетом достаточно иметь опыт руководителя в бизнесе. Я категорически против – это абсолютно разные вещи. Можно быть хорошим директором завода, прекрасным начальником стройки – и никаким главой муниципального образования. Муниципальное управление – особый вид деятельности, требующий и юридической образованности, и экономической, а в первую очередь – управленческой. Бюджетное планирование – это не касса на заводе. Жители многое хотят прямо сейчас, но так не бывает. Для проектов нужны ресурсы, а главное – время. А людям внушают, что местные руководители – воры, шарлатаны, ничего не делают... Начинаешь объяснять – получается, оправдываешься.
Некоторые берутся за популистские проекты, которые сразу хорошо заметны. Но они потом оборачиваются головной болью. Например, высадка петуний – ею занялась пару лет назад одна из глав поселений. Выглядит, конечно, красиво. Но цветы же надо чем-то поливать, полоть, ухаживать за ними, подкармливать! А денег уже нет. Никакой проблемы это не решает. Деньги надо тратить на те проблемы, которые снижают издержки, высвобождают в бюджете средства для новых проектов.
Например, исходя из лимитов электроэнергии для Волошинского поселения, мы могли до недавнего времени установить только 54 лампы уличного освещения. Это для шести посёлков на 860 дворов. Хорошее освещение выходит! А больше нельзя – нет лимитов. Стоит всё это поселковой казне 236 тысяч рублей в год. Неэкономно и неэффективно. Чтобы не тратить лишних денег, которых, понятно, нет, пришлось вручную вешать более экономичные светильники, не по 150 Вт, а по 20. Но зато их вышло триста штук! Плюс они долговечнее. Вот и проблема решена, и издержки сократились. Освещённость чуть хуже, но голову не сломаешь, да и работают везде. Деньги те же, а результат качественно другой.
Можно снимать с бюджета часть трат – например, до появления денег приостанавливать исполнение каких-то полномочий. Выполнять что-то силами населения – люди тоже не должны быть потребителями. Закон этого не запрещает. За счёт того, что мы ввели платные дороги (плата взимается за проезд большегрузных автомашин, наносящих вред дорожному покрытию. – Прим. ред.), и обслуживание кладбищ ТОСом (территориальное общественное самоуправление – форма сотрудничества муниципалитета и групп инициативных граждан. – Прим. ред.), нам удалось заработать денег на ремонт дорог. Закупили 1,7 тысячи тонн щебня. Чем не эффективное решение задачи?
Можно часть полномочий передать в районный центр – но это делать нужно вместе с финансированием. Передать «пустые» полномочия без денег невозможно. И тогда как лицо юридическое руководитель муниципального образования обязан контролировать, как глава района исполняет его полномочия, тратит деньги поселения. Кто из местных глав делает это? Никто. А закон правильно говорит: подчинённость одного главы другому невозможна. Взял у меня деньги – отчитайся. Если мы к этому придём, ситуация начнёт выравниваться.
Тимур САЗОНОВ
Выразить свое отношение:
Информация об авторе
